赵华胜:现阶段中国发展上海合作组织的路径

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编者按:中国论坛特约专家、复旦大学国际问题研究院教授、俄罗斯瓦尔代国际辩论俱乐部学术委员赵华胜,日前应约在瓦尔代官网发表评论文章"Modern Approaches of China to the Shanghai Cooperation Organization(现阶段中国发展上海合作组织的路径)",表述了他对当前中国发展上合组织的政策及思路的观察和理解。中国论坛受权首发中文版,以飨读者。英文版和俄文版原文详见文章底部链接。

上合组织在去年(2021年)纪念了成立20周年,为此上合组织杜尚别峰会专门发表了一个长篇声明,对20年来上合组织的活动做了总结,并对它今后的发展方向进行了设计。

中国是上合组织的主要创始国,这一组织在中国上海成立,并且以上海命名,这反映了中国与上合组织特别密切的历史关系,中国也以此为骄傲。毫无疑问,推动上合组织发展是中国的既定政策,不会改变,中国也一直是上合组织发展最主要的驱动力之一。

在中国外交中,上合组织具有重要地位。它的成员中包括了中俄印三大国,范围覆盖了欧亚、中亚、南亚、西亚,围绕着几乎全部中国陆上相邻地区,同时,上合组织是中国与俄罗斯在周边地区合作的重要机制,特别是在中亚地区。上合组织的这种地位和功能对中国是独一无二的,其他机制难以代替。这些年来,中国推出了一些与这一地区有关的合作平台和机制,最重要的就是2013提出的"一带一路"倡议。

在定位、对象、范围和功能上,"一带一路"都与上合组织有很大差别,它不会取代上合组织,中国是平行地推进"一带一路"和上合组织的经济合作,并且使它们在功能上相互补充和促进。2020年7月,中国设立了中国-中亚5+1外长对话,迄今对话举办过两次,第二次对话于2021年5月在西安进行。这一机制的设立可能是受到其他国家的影响,许多国家都与中亚国家建立了5+1对话机制,包括日本、韩国、美国、印度、意大利、欧盟等,在这种情况下,中国感到也有必要与中亚建立类似机制。当然,这也反映了对中亚作为一个地区整体性的认同的提高。

中国的上合组织政策有明显的连续性和稳定性,但也有发展和演变。在过去的几年,中国和上合组织的国际环境都发生了重大变化。中国的国力持续增长,国际影响不断增大,中国在国际政治中更积极也有主动,与此同时,中国承受的国际压力也更加沉重,美国把中国作为最大的战略对手,对中国采取遏制政策,推动以中国为目标的印太战略,组建美英澳AUKUS军事集团,中国的安全形势恶化。原有的国际秩序破碎,新的东西方分割在形成,新冷战的氛围浓厚,世界将走向何方处于极大的不确定中。

在这种背景下,中国更加看重上合组织在国际政治中的功能,更加重视上合组织的国际政治作用,也更多从国际政治的角度来看待上合组织的地位。换句话说,中国提升了上合组织的定位,越来越把它的功能从地区层面扩大到国际范围,努力使上合组织不仅在地区事务中、而且在国际事务中起到更大作用,使它成为塑造后冷战时期国际政治的重要因素。上合组织体现了中国的国际政治理念,诸如反对霸权,反对单边主义,反对冷战思维,反对集团政治,反对单边制裁政策,遵循联合国宪章,遵守国际法,支持多边主义,推动多极化,等等。通过上合组织,中国的这些理念成为集体共识,成为有更大影响力的国际声音和力量, 能够更多地为世界听到,也更深地影响国际政治秩序的构建。

上合组织是中国的新国际秩序概念的主要实验和实践区,它也是中国新国际秩序建设的样板。中国提出的主要概念在上合组织身上都得到体现,在一定意义上,可以说它是中国所设想的新国际秩序的雏形

上合组织的成员构成非常多样,它的成员中有世界大国和小国,非常强大和十分弱小的国家,不同宗教和文明的国家,不同政治制度的国家,还有西方所认为的威权和民主国家,因此,在上合组织内几乎可以找到各种类型的国家关系,包括大国关系,大国与小国关系,不同宗教国家之间的关系,不同政治制度和政治文化国家之间的关系。中国认为,它所提出的新型大国关系、新型国际关系、新安全观在上合组织内得到实现,证明了它们的可行性,是中国外交成功的范例,上合组织奉行的"上海精神",即"互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展"具有普适性,应成为新型国际关系构建的精神基础。
可以感觉到,中国对上合组织维护成员国政治安全的功能更为强调,希望上合组织成为阻隔外部势力干涉成员国内政的屏障、防止"颜色革命"、保持地区的政治和社会稳定。2022年1月哈萨克斯坦发生了大规模骚乱,这更强化了中国的这种认识。哈萨克斯坦骚乱可以说是一个政治万花筒和魔幻剧,它的起因再简单不过,不过是因天然气涨价在一个不大的城市引起的民众抗议,但随后却瞬间爆燃,迅速变成大规模的骚乱、暴乱、武装暴动,大量形形色色的人群投入其中,有普通示威民众,有打砸抢之徒,有政治反对派,有恐怖分子,还有面目不清的来自国外的人员,同时,它有太多的主角参与其中。骚乱一度使哈萨克斯坦国家政权岌岌可危,显示出动乱对中亚稳定可能产生的巨大威胁。这次事件再一次表明,中亚国家一旦发生大规模民众聚集示威,极易转变为暴力活动,造成大量人员死伤,并且可能快速从暴力变为暴乱,从街头打砸抢发展到攻击和占领政府机构,甚至可能推翻国家政权。这种情况在中亚已屡次发生,如吉尔吉斯斯坦2005年3月和2010年4月的动乱,2005年5月乌兹别克斯坦的安集延事件, 2010年6月的吉尔吉斯斯坦的奥什骚乱,2011年12月哈萨克斯坦的扎纳奥津骚乱。

哈萨克斯坦骚乱以尖锐的形式显示出政治动乱对中亚国家和地区所含有的巨大破坏性和危险性。骚乱发生后中国国家主席寄给托卡耶夫总统带去口信,表示坚决反对外部势力在哈萨克斯坦制造动荡、策动"颜色革命",并表示愿尽所能向哈萨克斯坦提供必要支持。随后,中国外长王毅说,中方愿同哈萨克斯坦加大执法、安全部门合作,加大反干涉双边合作,维护两国政治制度和政权安全。

中国对哈萨克斯坦骚乱的态度有重要的政策变化的意味。以往,中国是把这种骚乱看作是内部事务,通常是置身事外,选择旁观者的角色。现在中国在改变这一传统的做法,转向一种新的政策,这种政策可以称之为建设性介入,即在周边国家出现动荡局势和它们有需要时,在尊重国家主权和领土完整、尊重国际法的前提下,尽可能提供帮助、引导形势向好的方向发展。特别是在动荡和混乱有着境外背景、而且也威胁到本国和地区安全时,建设性介入就更为必要。这也是随着中国作为大国的责任意识和能力的增长结果。中国的这种转变自然也会使它支持上合组织采取同样政策。

有西方媒体曾把王毅外长1月10日对哈外长表示的"愿同哈方扩大执法合作"理解为中国准备像集安组织一样向哈派出军队,这是一种想象。中哈执法合作不是哈萨克斯坦发生骚乱后新提出来的,至少在2012年这种合作就开始了,在此后的中哈的联合声明或宣言中,都有加强和扩大执法合作的内容。执法合作是安全合作的重要部分。中哈是邻国,边界线非常长,有1700多公里,安全环境复杂,既有恐怖主义、极端主义、分裂主义势力,也有非法贩运枪支弹药、贩毒、非法移民、网络犯罪、经济犯罪等跨国有组织犯罪,因此,执法合作十分必要,这不是中国单方面的需求,而是双方都有的需求。

自上合组织成立,安全和经济一直是上合组织合作的基本内容,也一直是中国的上合组织政策的基本追求。这没有也不会改变。中国安全合作的目标包括两方面,一方面是中国新疆的安全,另一方面是地区安全。最近几年,新疆的安全形势改善,未发生严重的恐怖袭击,但恐怖主义、极端主义、分裂主义难以根除,它将长期存在,并且在一定条件下可能迅速发酵,因此中国不会降低对三股势力的警惕,中国的安全需求是长期的。新疆周边地区安全与中国特别是新疆安全不可分割,尤其是中亚、阿富汗和巴基斯坦。塔利班重新夺取政权后,重新提出了阿富汗对周边国家是否仍将构成安全威胁的问题,显然,安全问题不可能迅速消失,这包括恐怖主义和极端势力的输出、贩毒、非法贩运枪支弹药、难民等,但它的程度将加重还是减轻还没有确定的答案。塔利班与恐怖主义组织的关系上,既有塔利班的政策问题,例如它是否愿与所有恐怖组织决裂,而不仅是其中的一部分,另一个问题是塔利班是否有能力对其领土上的恐怖组织进行有效控制。

中国是上合组织经济合作最大的驱动力,也是最热心的推动者,这是很自然的,因为中国是上合组织中最大的经济体,中国的经济总量是其他成员国总合的两倍还多。中国曾对上合组织经济合作有过较高的设想,如建立自贸区,设立上合组织发展银行,但这些设想都未能实现,主要原因是其他成员国对此准备不足,担心为强大的中国经济所主导,而且在上合组织部分成员中已经存在更高层次的一体化机制,即欧亚经济联盟。上合组织在杜尚别声明中也确定不建设超国家的经济体。现在中国的重点是推进上合组织的贸易和投资自由化便利化,加强互联互通,使"一带一路"与成员国发展战略及欧亚经济联盟对接和并行发展,在传统的合作领域外,加强新的合作方向,如数字经济、绿色能源、低碳项目、人工智能、信息通信、现代农业、跨境电商等等。在当前,中国的重点是与各成员国进行抗击新冠病毒合作,帮助各国疫情后的经济复苏。中国也努力优化与各成员国的贸易结构,使成员国的更多产品进入中国市场,现在中国市场上可以看到越来越多的来自上合组织国家的商品,特别是来自俄罗斯的食品、农产品和海产品,来自中亚国家的农产品和干果等。中国为上合组织经济合作提供最多的金融支持,2018年中国在上合组织框架内设立了首期300亿元人民币等值专项贷款,不久后将启动实施第二期专项贷款,目前数额还没宣布。

上合组织存在的长期问题是效率不够高,协调行动能力弱,危机应对能力欠缺,对多边经济合作设想落实的效果不够理想。这些都是中国希望改进的。

现阶段上合组织面临的一个新问题是与阿富汗塔利班的关系。阿富汗曾是上合组织的观察员国,从上合组织成立初期开始,阿富汗就被邀请参加上合组织的重大活动,上合组织还设立了"上合组织-阿富汗联络小组",作为上合组织与阿富汗对话的专门机制。2021年8月阿富汗形势的巨变使上合组织面对着一个完全不同的阿富汗政府和阿富汗问题,对上合组织来说,这个问题的实质是:它将成为彻底解决阿富汗问题的机会,还是成为上合组织新的痛点。中国对塔利班政府采取积极的政策,希望通过与塔利班政权的接触与沟通,引导阿富汗向上合组织所希望的方向发展,特别是实行宽容的国内政策,与恐怖主义组织划清界限,与周边国家友好相处,中国的目标是努力最优化地处理阿富汗的新可能,在变化的形势下追求尽可能好的结果。塔利班政府尚未得到国际承认,上合组织的部分成员国与塔利班的关系紧张

中国认为,可以通过"上合组织-阿富汗联络小组"与阿富汗新政权进行接触。与阿富汗的关系对上合组织未来的发展环境有重要意义。伊朗很可能将在今年被接纳为上合组织正式成员。在此之后,除了实行立政策的土库曼斯坦,阿富汗将是这一地区唯一非上合组织成员国。阿富汗又位于中亚、南亚和西亚的中心,未来,如果阿富汗能融入上合组织,则上合组织的安全和经济合作框架将在欧亚、中亚、南亚、西亚连成一片,如果它不能融入,则阿富汗将是上合组织国家之中的孤岛,成为阻断这一地区大联通的瓶颈。最终阿富汗将会怎样,现在还是未知数。

仍在进行之中的俄乌冲突是冷战结束以来最严重的国际冲突,它对整个国际关系和世界局势将产生巨大和深远的影响,也将极大地改变国际地缘政治环境。上合组织也将处于这种新国际环境之中。不过,这不会对上合组织造成严重问题。这是因为中国和其他上合组织国家都没有参与美欧发起的对俄罗斯的制裁,都与俄罗斯保持着正常关系,上合组织国家之间也没有因俄乌冲突发生分歧和矛盾。俄乌冲突不会改变中国发展上合组织的基本政策,不仅如此,这会使中国更加重视区域合作和团结。

原文:https://ciss.tsinghua.edu.cn/info/china_wzft/4775